Introduction

Le Conseil européen de Bruxelles des 21 et 22 juin dernier est parvenu à un accord sur un traité « modificatif ». Le 23 juillet, se sont ouverts les travaux de la conférence intergouvernementale chargée de rédiger un projet de traité modifiant les deux principaux traités européens, le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne. Le 2 octobre, la présidence portugaise en a publié une version définitive.

Une fois adopté par les chefs d’Etat et de gouvernement, ce traité « modificatif » doit être soumis à la ratification des 27 Etats membres de l’UE. Selon le mandat donné par le Conseil européen, ce processus doit être conclu impérativement avant les élections européennes de juin 2009. En clair, les dirigeants européens montrent leur volonté d’évacuer le débat sur le traité avant cette échéance capitale. Ainsi, au moment d’élire les parlementaires européens, il n’y aura plus rien à débattre, plus rien à négocier : tout aura déjà été conclu. S’agissant de la France, le traité aura été ratifié en catimini par le Parlement. Par ailleurs, Nicolas Sarkozy veut être le premier en Europe à avoir fait ratifier le traité, dans le seul but d’éviter que le débat qui aurait pu s’ouvrir dans les autres Etats ne gagne la France. Les citoyens français ne pourront donc pas compter sur leur président pour engager le débat. Ce sera à eux de le faire.

Contrairement à la Constitution européenne, le traité « modificatif » ne se substitue pas aux traités précédents. Il ne fait que les modifier. La première subtilité se situe là. En effet, cela signifie que toutes les dispositions des traités antérieurs que le nouveau traité ne modifie pas restent en vigueur. C’est le cas, par exemple, du principe de concurrence libre et non faussée.

Le traité « modificatif » compte 152 pages, 294 modifications, 12 protocoles, 53 déclarations et de nombreuses annexes s’y ajoutent. Ce traité « simplifié », selon l’expression de Nicolas Sarkozy, n’a de simplifié que le nom. On peut même dire qu’il est encore plus illisible pour les citoyens que l’était la Constitution européenne.

Se pose nécessairement la question des raisons pour lesquelles il faudrait s’opposer à ce traité. La réponse est simple. Pour exactement les mêmes raisons pour lesquelles nous nous sommes opposés à la Constitution européenne. En effet, toutes les dispositions qui faisaient débat dans ce texte ont été reprises. Plus subtilement : la terminologie change, le traité renvoie habilement à des annexes, des protocoles. Pour autant, toutes ces dispositions subsistent. La Constitution européenne est de retour. En voici les preuves.

La personnalité juridique de l’Union : un point capital, souvent négligé

L’article I-7 de la Constitution européenne disposait que « l’Union a la personnalité juridique » . Le traité modificatif reprend cette disposition (article 32 tue) . C’est sans doute l’article le plus court mais pas le moins important. En effet, la personnalité juridique internationale, c’est la capacité de conclure des accords extérieurs. Cela signifie que l’Union européenne peut être traitée comme une seule personne et non comme un ensemble d’Etats. Ainsi, l’Union n’est plus obligée d’obtenir l’accord préalable de tous les Etats membres avant de conclure un traité international.

L’Union européenne est construite selon une structure en piliers, composée des Communautés (domaine économique), de la politique extérieure et de la coopération judiciaire et policière. Dans l’état actuel des traités, la personnalité juridique n’est conférée qu’aux Communautés européennes, ce qui signifie qu’elle ne concerne que les matières communautaires (commerce, union douanière, concurrence). En revanche, dans les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité et de la coopération judicaire et policière, les Etats sont pleinement souverains et s’expriment tous en leurs noms propres.

Le fait d’attribuer la personnalité juridique à l’Union et plus seulement aux Communautés a des conséquences juridiques importantes. Ainsi, en matière de politique étrangère, l’Union ne serait plus obligée d’obtenir l’accord préalable de tous les Etats membres avant de conclure un traité international, alors qu’elle y est contrainte aujourd’hui.

En outre, la personnalité juridique offrirait à l’Union la possibilité de s’exprimer d’une seule voix et, concrètement, de siéger à l’ONU en tant que membre à part entière, voire en tant que membre permanent du Conseil de sécurité (à la place de la France ?), possibilité dont elle ne se priverait sans doute pas. Cela scellerait donc la fin des diplomaties nationales.

Or, notre conception est que chaque Etat doit conserver la possibilité de dire « oui » ou « non » sur la scène internationale, les autres partenaires étant libres d’agir en géométrie variable. La politique étrangère est et doit rester un attribut de la souveraineté nationale, ce qui n’empêche pas les Etats membres de tenter de trouver des lignes communes.

Le Haut représentant pour la politique étrangère : un Ministre des affaires étrangères sans le nom

La Constitution prévoyait la création d’un ministre des Affaires étrangères européen. Les dirigeants nationaux ont renoncé à créer ce poste. Cependant, ils l’ont ressuscité, sous une dénomination plus neutre : « Haut représentant pour la politique étrangère » (articles 9B tue et suiv.). Autrement dit, si le nom change, la fonction, elle, reste identique. En effet, à l’instar des dispositions de la Constitution, il sera dès 2009 vice-président de la Commission (art. 9E

 4) et président du « Conseil des Affaires étrangères », une des formations principales du Conseil, qui regroupe les ministres des affaires étrangères des Etats membres (art. 9E-2). Il disposera, en outre, d’un « service diplomatique », premier pas vers de futures ambassades européennes (art. 13bis-3 tue). La question du remplacement des ambassades nationales par une unique ambassade européenne a été discutée et, in extremis , écartée, le principal argument de ses partisans étant les quelques économies qui pourraient être réalisées. Cependant, l’attribution d’un « service diplomatique », ainsi que la possibilité d’adopter des directives permettant des mesures de coordination et de coopération en la matière, ouvrent une voie royale à la création progressive d’ambassades européennes, à la place des ambassades nationales.

Nicolas Sarkozy n’a donc pas, contrairement à ce qu’il dit, supprimé le ministre des Affaires étrangères européen. Il en a juste changé la dénomination. En témoigne la déclaration de la Chancelière allemande à l’issue du Conseil européen : « il n’y aura aucun changement quant à la substance même de cette fonction ».

Quelle politique étrangère pour l’Union ?

On peut d’ores et déjà tracer les contours d’une future politique étrangère européenne. On prend alors la mesure des conséquences de la création d’une telle fonction. En effet, tout comme la Constitution à l’article I-41-2, le projet de traité modificatif énonce que « la politique de l’Union » doit être « compatible avec la politique » arrêtée dans le cadre de l’OTAN, ajoutant que l’OTAN est « le fondement de la défense collective et l’instance de sa mise en œuvre » (art 27-7 tue). Le traité modificatif donnerait ainsi une reconnaissance quasi constitutionnelle, en lui faisant allégeance, à l’OTAN. Ainsi, les contours de la politique étrangère européenne sont dès à présent tracés, amputant aux Européens la liberté de choisir une politique étrangère autonome. De plus, cela revient à lier la politique étrangère de l’Union à celle d’une organisation qu’elle ne contrôle absolument pas, même si elle y participe. C’est donner aux Etats-Unis, qui la contrôlent, le droit de définir les grandes lignes de la politique étrangère européenne.

Certains rétorqueront qu’une disposition similaire était déjà présente au titre V du traité de Maastricht (ex art. J-2) et que, pour autant, cela n’a eu aucune conséquence sur la politique étrangère européenne. Cela est vrai, mais seulement parce que, jusqu’à aujourd’hui, l’Union ne s’était pas donnée les moyens d’une politique étrangère européenne. Ainsi, cette disposition du traité de Maastricht était restée lettre morte. Et même s’il existait déjà un représentant pour la politique extérieure, il n’était pas doté de moyens suffisants pour remplir cette fonction. Cela explique que cet article n’ait jamais eu de conséquences juridiques. Or, avec l’attribution de la personnalité juridique, l’Union se voit conférer l’instrument qui lui manquait. Et, avec la renaissance d’un ministre des affaires étrangères aux pouvoirs étendus, l’Union a trouvé un personnage capable d’incarner cette politique étrangère et de donner sa pleine mesure à cette disposition du traité de Maastricht, restée jusque là sans effet.

Concernant plus précisément la politique militaire, le projet de traité dispose que « les Etats membres s’engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires » (art 27-3 tue). C’est un appel clair à une hausse continue des budgets de la défense. C’est priver chaque nation de la liberté de définir son budget militaire. Et ce doit être le seul endroit où le traité encourage les Etats à augmenter leurs dépenses publiques. En effet, par exemple, l’interdiction de toute entrave à la concurrence interdit aux Etats d’engager des dépenses publiques pour apporter une aide financière à une entreprise. Ainsi, comble de l’incohérence, l’Union européenne oblige un Etat à augmenter ses dépenses publiques militaires, mais, en revanche, elle lui interdit de venir en aide à une entreprise en difficulté.

Un nouveau système de vote au Conseil : la fin du couple franco-allemand

Le rôle du Conseil est de voter les actes qui lui sont proposés par la Commission. A cet égard, dans la plupart des matières, la règle est celle de la majorité qualifiée. Le mode de votation est extrêmement complexe, et fréquemment révisé pour s’adapter aux conséquences de l’élargissement. Celui adopté par le traité de Nice est le suivant : le vote de chaque Etat membre est pondéré, c’est-à-dire qu’on lui affecte un coefficient qui correspond à son poids démographique. Pour être adopté, un texte doit réunir en sa faveur à peu près 72% du total des voix du Conseil et la majorité des membres (parfois les deux tiers). Pour préserver un équilibre politique indispensable, la parité entre les grands Etats a été mise en place. Ainsi, l’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume-Uni disposent chacun de 29 voix au Conseil.

Le système de la double majorité proposé par la Constitution est repris. Pour être adopté, un texte doit réunir 55% des Etats membres et 65% de la population, situant la minorité de blocage à 35% (art 9C-4 tue). Ce système devrait remplacer en 2014 le mécanisme de pondération des voix en vigueur.

L’abandon de la pondération et l’importance donnée à la puissance démographique romprait avec la traditionnelle égalité entre la France et l’Allemagne, qui est, depuis l’origine, le ciment de la construction européenne. Cette parité, voulue par les pères fondateurs de l’Europe pour des raisons évidentes d’équilibre politique, serait rompue au bénéfice de l’Allemagne et de ses 82 millions d’habitants. L’Allemagne se trouverait alors au cœur de toutes les majorités mais aussi de toutes les minorités de blocage. Il ne faut surtout pas négliger l’importance de la minorité de blocage, puisque c’est par ce biais que se négocient tous les compromis politiques.

Que dire en cas d’adhésion de la Turquie ? Avec 71 millions d’habitants, elle aurait un poids plus important que la France ou l’Italie, qui comptent pourtant parmi les membres fondateurs de l’Europe. Si l’on étudie la projection en 2025, on note une forte augmentation des effectifs en Turquie : 17,7 millions d’habitants. Ainsi, selon les prévisions, en 2025, la Turquie représenterait 15,4% de la population de l’espace UE27+Turquie. L’Allemagne, pays aujourd’hui le plus peuplé de l’UE25, perdrait ce premier rang pour passer au deuxième, avec 13,5% de la population de l’UE27+Turquie. Ankara et Berlin seraient alors les poids lourds politiques de l’UE, avec un total de 28,9% de la population UE27+Turquie, c’est-à-dire tout proche de la minorité de blocage. Ils seraient alors au cœur de tous les compromis. Reléguant la France à la troisième place, au mieux. Il ne s’agit pas ici de débattre sur l’opportunité d’une adhésion de la Turquie, mais simplement de mettre en avant les incohérences de ce nouveau système de votation, alors qu’il est censé régir de manière durable les rapports de forces au sein du Conseil.

Extension des matières échappant à l’unanimité

Les enjeux

Dans le processus décisionnel européen, les actes doivent être votés par le Conseil soit à l’unanimité, soit à la majorité qualifiée. Le vote à l’unanimité signifie que chaque Etat peut opposer son droit de veto lorsqu’il estime qu’un acte va à l’encontre de ses intérêts nationaux. Le vote à la majorité qualifié implique, quant à lui, qu’un Etat membre puisse se voir imposer une législation européenne contre son gré, législation qu’il sera tenu de respecter et de faire appliquer sur son territoire, sous peine d’être condamné à des amendes par la Cour de justice. C’est une des spécificités de l’Union européenne, qui fait d’elle une organisation supranationale. L’unanimité est censée présider dans les domaines très sensibles des Etats. Depuis les révisions d’Amsterdam et de Nice, elle a été abandonnée dans de nombreux domaines au profit de la majorité qualifiée.

Que dit le traité ?

Le projet de traité modificatif, qui reprend sur ce sujet les dispositions contenues dans la Constitution, prévoit un élargissement considérable des matières échappant à l’unanimité. La majorité qualifiée s’appliquerait à environ 120 (au lieu d’une centaine actuellement) des 177 domaines. D’autant plus que ces matières correspondent, pour la plupart, à des domaines-clés de la politique nationale.

Cela concerne de nombreux domaines faisant partie de la justice et des affaires intérieures. Il en est ainsi des visas et contrôle de la circulation des étrangers, de la politique d’immigration, de la coopération judiciaire en matières civile et pénale (premier pas vers un Parquet européen), de la coopération policière (préfigurant une police fédérale, une sorte de FBI à l’européenne avec tous les conflits de compétence qui peuvent surgir, comme c’est le cas outre-atlantique). Il en va de même pour certaines matières économiques : les transports, la politique énergétique, la politique agricole, la politique douanière, la politique industrielle, les accords commerciaux. La position de Nicolas Sarkozy est à cet égard incompréhensible, puisqu’il menace d’user de son droit de veto dans les négociations commerciales avec l’OMC, alors qu’il s’en prive pour toujours par le traité modificatif.

En résumé, dans toutes ces matières, la France pourra se voir imposer une législation européenne qu’elle ne voulait pas. Par ailleurs, elle ne pourra pas invoquer le compromis de Luxembourg, tombé en désuétude, qui lui permettait, dans les domaines relevant du vote à la majorité qualifiée, d’invoquer ses intérêts nationaux, afin que l’acte en question fasse l’objet d’un vote à l’unanimité.

La Charte des droits fondamentaux : un retour passé (quasiment) inaperçu

La valeur juridique

« La Charte des droits fondamentaux ne figurera pas dans le traité simplifié. » C’est, en tout cas, ce que déclaraient les dirigeants européens à l’issue du Conseil européen. Formellement, ils ont raison : le texte complet de la charte ne figure en effet pas dans le projet de traité simplifié. Néanmoins, juridiquement, ils ont tort, et bien évidemment, ils le savent.

En effet, tout d’abord, la Charte des droits fondamentaux est mentionnée dans le traité modificatif à l’article 6-1 : « L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux [...], laquelle a la même valeur juridique que les traités ». Cette simple mention officialise le statut juridique de la Charte. Ainsi, lui est reconnue une pleine valeur juridique contraignante, ce qui en termes juridiques équivaut à une intégration dans le traité. La Charte sera donc obligatoire pour les institutions communautaires et les Etats membres, mais, pour ces derniers, seulement dans l’exercice de leur fonction de mise en œuvre du droit de l’Union (en tout cas pour l’instant).

A noter que le Royaume-Uni a obtenu une clause « d’opting out » lui permettant de ne pas être concerné par ce dispositif. Ainsi, ni les juridictions britanniques, ni la Cour de justice ne pourront se prononcer sur la conformité des lois britanniques par rapport à la Charte.

Le contenu

Concernant le contenu de cette Charte, un seul exemple suffit à présager des futures difficultés. L’article II-70-1 de la Charte, qui, on l’a compris, sera juridiquement obligatoire, confère à chaque individu la « liberté de manifester sa religion (…) individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques, l’accomplissement des rites ». Or, la liberté de manifester sa religion « en public » est contraire à la conception française de la laïcité. Quel serait le sort de la loi contre le port de signes religieux ostentatoires, alors qu’elle paraît manifestement incompatible avec le droit de manifester sa religion « en public »  ?

La conception de la laïcité n’est pas la même en France que dans les pays anglo-saxons ou les pays du sud de l’Europe. Une telle Charte des droits fondamentaux, qui s’appliquerait de manière uniforme sur le territoire de tous les Etats membres, paraît donc tout à fait inadaptée à une Europe aux traditions culturelles, politiques, sociales, religieuses différentes.

Le principe de « concurrence libre et non faussée »

En ce qui concerne la concurrence, le sommet de Bruxelles s’est livré à un exercice de prestidigitation, qui s’apparente à une habile manipulation. On se souvient de la polémique née, notamment au sein du parti socialiste, autour du principe de « concurrence libre et non faussée ». En effet, la Constitution mentionnait, en tant qu’objectif de l’Union, « un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée » (art. I-3-2 de la Constitution). Soucieux de ne pas voir renaître la polémique, Nicolas Sarkozy a obtenu que cette formule disparaisse du traité simplifié, ce dont la presse a fait grand cas.

Cependant, la réalité juridique est toute différente et le principe de « concurrence libre et non faussée » subsiste avec la même valeur juridique que dans la Constitution.

Tout d’abord, tout le dispositif normatif et procédural du droit de la concurrence figure dans le Traité de Rome de 1957 aux articles 81 à 89. Ce traité fondateur étant toujours en vigueur, les dirigeants européens n’avaient pas besoin de le réinscrire dans le traité simplifié. Ils avaient dû l’inscrire dans la Constitution, car ce dernier abrogeait les traités précédents. Le traité simplifié ne faisant que les modifier, toutes les dispositions qui ne sont pas modifiées restent en l’état. Il en va ainsi du principe de libre concurrence.

Enfin, si la formule a disparu des projets de traité eux-mêmes, elle se trouve réintroduite dans le protocole additionnel 6 annexé au traité modificatif, qui est un texte de portée juridique équivalente aux traités. Ainsi, « le marché intérieur (…) comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée » . Le protocole ajoute que « l’Union prend, si nécessaire, des mesures dans le cadre des dispositions des traités » , insistant sur le caractère opérationnel de cet objectif. Il en fait un instrument politique majeur.

Le principe de « concurrence libre et non faussée » n’a donc pas disparu. Il demeure l’alpha et l’oméga des politiques européennes.

Conclusion : la victoire de l’hypocrisie

À la lumière de ces observations, on s’aperçoit que la conclusion s’impose d’elle-même : le traité modificatif européen n’est qu’une copie de la Constitution européenne. Mais par souci d’honnêteté politique, nous laisserons les mots de la fin à Valérie Giscard d’Estaing, qui fut, rappelons-le, le président de la Convention sur l’avenir de l’Europe qui a élaboré la Constitution européenne. Le 17 juillet 2007, devant la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, il déclarait : « En termes de contenu, les propositions demeurent largement inchangées, elles sont juste présentées de façon différente. La raison de ceci est que le nouveau texte ne devait pas trop ressembler au traité constitutionnel. Les gouvernements européens se sont ainsi mis d’accord sur des changements cosmétiques à la Constitution pour qu’elle soit plus facile à avaler » .

Cette façon de biaiser, de cacher une réalité, d’avancer masqué est le symbole d’une Europe honteuse d’elle-même et est une victoire de l’hypocrisie en politique. Qu’on se le dise : la Constitution européenne est de retour. Aux Français de ne pas manquer le rendez-vous !